随着社会经济的快速发展和改革开放的持续深化，城市化进程不断加快，农民收入结构、农业生产经营方式、农作物种植模式等都发生了一系列变化。土地作为基本的生产资料，流转现象日益普遍，流转规模逐渐加大，而面临的问题也不断增多，主要是制度、服务机构不健全，土地流转期限短，影响着粮食安全，阻碍长远发展。推进现代农业、统筹城乡发展，必然要求我们正确分析当前农村土地流转过程中存在的问题，制定有效推进农村土地流转的政策措施，处理好各种利益关系。

一、农村土地流转的含义

农村土地流转是指农村家庭承包的土地通过流转的方式，保留承包权，将经营权转让给其他农户或其他经济组织的行为。农村土地流转是农村经济发展到一定阶段的产物，通过土地流转，可以开展规模化、集约化、现代化的农业经营模式。

我国当前农村土地流转的主要类型有土地互换、转包、出租、转让、入股、合作返租倒包等方式。流转土地要坚持农户自愿原则，并经过乡镇土地管理部门备案，签订流转合同。

二、土地流转的现状

据元宝山区农业部门统计，截止2017年10月末，全区土地承包耕地流转土地面积18.24万亩，签订耕地流转合同9452份，土地流转率59.4%（1998年二轮土地延包耕地面积30.7万亩）；土地流转涉及农户15117户。按流转地划分，流转入种养大户的2.47万亩；流转入一般农户的6.08万亩；流转入农牧民专业合作社的5.08万亩；流转入农牧业企业的1.56万亩；流入其他经营主体的2.81万亩。

就元宝山区来看，土地流转主要有以下五种方式：

一是转包方式。一部分农户土地面积少，产出率不高，通过算帐，觉得自己种地不划算，不愿在少量的土地上投入更多的人力和资金，采取转包的形式，把土地经营权有偿流转给经营大户。采取这种形式的有7.48万亩。

二是转让形式。有些农户因举家外迁或有稳定的非农收入来源等原因，使得没有富余的劳动力耕作土地，经农户间相互协商同意，承包方将土地承包经营权转让给同一集体经济组织内的其他农户。采取这种形式的有0.25万亩。

三是互换方式。由于农户地块分散，不利于种植和管理，为方便耕作或各自需要，采取承包经营权互换的方式流转土地。采取这种方式的有0.15万亩。

四是出租形式。主要是发展种养业、成立农民专业合作社、创办家庭农场、创办农业企业，租用农户承包地并签订租赁合同。采取这种流转方式的所占比例最大，有9.64万亩。

五是其他方式。全区共有0.73万亩，采取入股或短包等形式进行土地流转，主要是委托他人代耕不超过一年的承包耕地。

三、土地流转存在的问题

(一）群众思想认识不到位。部分群众对土地承包经营权流转思想上存在一定的顾虑，担心土地一旦流转出去，自己想收回时不能收回；国家的惠农补贴资金，不能到手；另外，由于外出打工或经商收入不稳定，怕失去生存的基本保障，导致土地流转签订期限较短。

（二）土地承包遗留问题多。我区耕地少，人口密度大，人地矛盾比较突出，土地纠纷及承包面积与实际面积不符等问题较多，这是土地流转工作必须面对的困难。

（三）土地流转行为不规范。按照农业部《农村土地承包经营权流转管理办法》规定，土地流转没有承包方的书面委托，任何组织和个人无权以任何方式决定农户的承包地流转。但在实际操作中，多数是以村社或者流转合作社为单位造具花名册，农户在花名册上签字表示自己的意愿，以签字代委托，这种情况容易造成农户反悔，部分农户私下流转，代耕代种，只有简单口头协议，随意性较大，特别是在当前农产品价格不断上涨的情况下极易发生流转纠纷，也使土地流入户顾虑重重，缺乏长期发展规划，只能经营一年算一年。流转程序、手续不规范，主要表现在：一是在土地流转过程中未充分征求流转双方的意愿，流转双方的合理要求未能及时协调解决；二是部分流转协议条款不齐全，双方权利义务不够明确，合同未能鉴证和公证；三是合同双方未按法律规定的程度签订合同，引起纠纷不能得到有效的解决方式。

（四）土地规模经营程度低。二轮土地承包经营权改革时由于土地的好坏差异较大，各村组为了减少纠纷，将好田和差田按统一比例搭配调整，绝大多数农民的耕地被分散于不同地段，难以集约化经营，在客观上加大了土地流转的难度和成本，同时也导致部分零散土地流转困难，不利于现代农业技术的推广利用。

四、农村土地流转的对策与建议

（一）进一步加强土地纠纷调处，健全土地纠纷仲裁机构建设

借助农村土地承包经营权确权登记颁证工作的契机，努力做到底数清、档案齐、情况明，并进一步健全土地纠纷仲裁组织机构建设，充分发挥其作用。

（二）进一步把握政策导向，积极稳妥推进土地流转工作

要遵循“依法、自愿、有偿”原则，在大方向上鼓励推进，在具体实施中力求稳妥，避免因盲目追求土地流转主体规模上的“大”和土地流转数量上的“多”，从而导致生产要素和管理水平跟不上而失败，影响农村稳定，真正做到群众自愿、政府引导、操作规范。

（三）是进一步加大扶持力度，确保新型农业经营主体健康发展

专业大户、家庭农场、农民合作社、农业产业化龙头企业等新型农业经营主体是今后土地流转的主力军，他们的健康发展关系到农户的切身利益，必须大力扶持和培育。一是加大科技培训力度，提升经营主体整体水平，农技、畜牧、农机等部门要积极对接，为新型农业经营主体提供科技支撑。二是加大政策、资金扶持力度。对效益好、示范带动作用明显的家庭农场予以奖补；新增农业补贴优先向新型经营主体倾斜，参照玉米补贴实行谁种粮补贴谁；三是建立农村土地流转经营权抵押融资机制，破解流入主体融资难瓶颈；四是提高政策性农业保险的赔付比例，增强农业生产风险防范能力，为新型农业经营主体健康成长保驾护航。

（四）进一步加大土地改革力度，创新土地流转新机制

    一是在规范现有流转方式的基础上积极探索将土地承包经营权作价入股，使得农户和流入主体成为利益共同体，提高农民在土地收益中的分配比例。二是建立健全土地承包经营权流转激励机制，引导土地向新型农业经营主体流转。三是充分发挥县、乡、村三级土地流转平台的中介作用，规范流转程序，健全服务功能，提高土地流转的成功率。四是健全农村社会保障机制，逐步弱化土地的保障功能，不断增加农民财产性收入，解除农民的后顾之忧，为农村土地流转创造良好的条件。五是建立土地流转风险防范机制，租金价格市场化，地方财政要建立农村土地流转风险基金，及时预防和化解社会风险。